推進(jìn)新時(shí)期智慧城市高質(zhì)量發(fā)展，系統打造數字中國建設綜合載體

　　文 | 國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任單志廣

　　近日，國家發(fā)改委、國家數據局等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數字化轉型的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，標志著(zhù)我國智慧城市建設進(jìn)入深化發(fā)展的新階段。加快推進(jìn)城市數字化轉型、智慧化發(fā)展是新時(shí)期促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活的必然要求，是系統推進(jìn)數字中國建設的關(guān)鍵戰略舉措。

　　01

　　新時(shí)期我國智慧城市發(fā)展的形勢和趨勢

　　習近平總書(shū)記高度重視智慧城市建設，多次對智慧城市發(fā)展做出重要指示。2016年10月9日，習近平總書(shū)記在政治局集體學(xué)習中強調，“以推行電子政務(wù)、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數據融合，實(shí)現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。2018年10月31日，習近平總書(shū)記指出“推進(jìn)智慧城市建設，促進(jìn)人工智能在公共安全領(lǐng)域的深度應用，加強生態(tài)領(lǐng)域人工智能運用，運用人工智能提高公共服務(wù)和社會(huì )治理水平。”2019年10月24日，習近平總書(shū)記指出“要推動(dòng)區塊鏈底層技術(shù)服務(wù)和新型智慧城市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能源電力等領(lǐng)域的推廣應用，提升城市管理的智能化、精準化水平。”2020年3月31日，習近平總書(shū)記在杭州城市大腦運營(yíng)指揮中心觀(guān)看“數字杭州”建設情況，指出“從信息化到智能化再到智慧化，是建設智慧城市的必由之路，前景廣闊。”2022年，黨的二十大報告指出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)指出，“在城市規劃和執行上堅持一張藍圖繪到底，加快城市數字化轉型”。

　　回顧智慧城市發(fā)展，早在2014年國家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》，旨在解決當時(shí)我國智慧城市建設缺乏頂層設計和統籌規劃、體制機制創(chuàng )新滯后、網(wǎng)絡(luò )安全隱患和風(fēng)險突出等問(wèn)題。2016年我國提出了建設具有中國特色的新型智慧城市，強調數據驅動(dòng)、以人為本、統籌集約、注重實(shí)效。當前，我國智慧城市建設正在進(jìn)入深化發(fā)展的新發(fā)展階段。

　　從統籌機制看，多頭管理向央地協(xié)同推進(jìn)轉變。 此前，全國智慧城市建設存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設主要由國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦牽頭協(xié)同推進(jìn)全國智慧城市建設;地方層面，各地方紛紛成立大數據管理局、政務(wù)服務(wù)數據管理局等數據管理機構，統籌轄區智慧城市建設。國家智慧城市相關(guān)政策和要求難以直達地方智慧城市主管部門(mén)。2023年10月，國家數據局正式掛牌成立，統籌推進(jìn)數字中國、數字經(jīng)濟、數字社會(huì )規劃和建設，協(xié)調推進(jìn)智慧城市建設，全國一體、協(xié)同推進(jìn)智慧城市建設的工作格局得到強化。

　　從發(fā)展理念看，業(yè)務(wù)數字化向數據要素化轉變。 此前，我國智慧城市建設的重點(diǎn)主要是推動(dòng)各領(lǐng)域業(yè)務(wù)數字化，在此過(guò)程中積累了大量的數據。面向未來(lái)，需要更好發(fā)揮數據要素在城市空間的應用價(jià)值，加快健全完善數據要素市場(chǎng)，讓數據“供得出、流得動(dòng)、用得好”，在政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )、生態(tài)文明等領(lǐng)域更好發(fā)揮數據要素乘數效應，通過(guò)數據融合、業(yè)務(wù)協(xié)同實(shí)現整體能力的提升，向數據要智慧，向數據要治理，向數據要品質(zhì)，向數據要優(yōu)勢。

　　從系統架構看，單點(diǎn)應用向韌性敏態(tài)系統轉變。 城市是有機體、生命體，是復雜巨系統。當前技術(shù)在城市場(chǎng)景中的單點(diǎn)應用已愈發(fā)成熟，在推動(dòng)城市常態(tài)化運行管理方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，疫情、洪水、極端天氣等事件頻發(fā)，城市運行管理的常態(tài)經(jīng)常被打破，城市治理面臨的場(chǎng)景發(fā)生重大變化，需要進(jìn)一步落實(shí)“三融五跨”要求，實(shí)現城市各子系統間的高度聯(lián)動(dòng)和高效協(xié)作，打造“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的韌性系統、敏態(tài)系統。

　　從建設重點(diǎn)看，重視中樞向中樞末梢結合轉變。 基層和社區作為城市治理的最后一公里，是政務(wù)、商務(wù)、服務(wù)、家務(wù)等的交匯地，面對的高頻問(wèn)題日益復雜，在城市運轉中發(fā)揮的作用愈加關(guān)鍵。過(guò)去，各地紛紛開(kāi)展了城市運營(yíng)指揮中心、城市大腦等中樞系統的實(shí)踐探索，在城市治理決策中發(fā)揮了顯著(zhù)作用。然而，城市治理不僅需要全局統籌決策，還需要激活“神經(jīng)末梢”、打通“最后一公里”，讓各項決策在基層和社區發(fā)揮實(shí)效。

　　從目標對象看，管理者視角向使用者視角轉變。 實(shí)踐證明，傳統以管理者視角建設的各類(lèi)系統既不管用，也不好用，甚至沒(méi)人用。面向未來(lái)，更多要從用戶(hù)角度和“一件事”視角出發(fā)，將數據融合、技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合的理念貫穿到智慧城市建設的全過(guò)程，打通信息壁壘、技術(shù)邊界和業(yè)務(wù)堵點(diǎn)，打造能用好用的應用場(chǎng)景，實(shí)現有獲得感的協(xié)同管理和服務(wù)。

　　從運營(yíng)模式看，以建為主向長(cháng)效建設運營(yíng)轉變。 當前智慧城市建設運營(yíng)仍未脫離政府主導模式，隨著(zhù)應用的擴展、范圍的擴大，建設運營(yíng)所需資金不斷增加，城市財政資金壓力持續加大、難以為繼。隨著(zhù)智慧城市的進(jìn)一步發(fā)展，迫切需要從以建為主向長(cháng)效運營(yíng)可持續發(fā)展轉變，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合，鼓勵扶持智慧城市運營(yíng)商，培育智慧城市運營(yíng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

　　02

　　新時(shí)期智慧城市發(fā)展理念創(chuàng )新和戰略要求

　　城市在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市現代化是推進(jìn)中國式現代化的必然要求，也是智慧城市建設的根本目標。新時(shí)期的智慧城市建設要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著(zhù)力建設人民城市，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，整體性重塑城市發(fā)展新動(dòng)能、新格局、新優(yōu)勢，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，有力促進(jìn)數字中國建設。

　　深化智慧城市建設，打造深入踐行人民城市理念的綜合載體。 習近平總書(shū)記多次強調，“人民城市人民建，人民城市為人民”。新時(shí)期智慧城市建設的目標愿景就是要推進(jìn)城市現代化、讓城市生活更美好，促進(jìn)人自由而全面的發(fā)展。不僅要針對性解決困擾城市生產(chǎn)、生活和治理中的堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，大幅提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提高智慧化服務(wù)場(chǎng)景的體驗感和滿(mǎn)意度，還要讓社會(huì )主體和人民群眾更加普遍地、便利地參與智慧城市、數字經(jīng)濟建設活動(dòng)，鼓勵社會(huì )創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng )造，縮小數字溝通，促進(jìn)共同富裕，讓城市數字化轉型的成果惠及全民。

　　深化智慧城市建設，打造加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的綜合載體。 習近平總書(shū)記多次強調，要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng )新起主導作用的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。新時(shí)期智慧城市建設的主線(xiàn)就是要加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，在動(dòng)能層面，要大力整合城市科技創(chuàng )新資源，推進(jìn)數字科技研發(fā)和應用的革命性突破;在要素層面，要加快城市勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對象及其優(yōu)化組合的躍升，突破數據要素市場(chǎng)化制度難點(diǎn)和技術(shù)瓶頸;在載體層面，要加快建設現代化產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)傳統工業(yè)、農業(yè)、服務(wù)業(yè)深度轉型升級，做強做優(yōu)做大數字經(jīng)濟。新質(zhì)生產(chǎn)力是綠色生產(chǎn)力，要加快城市數字化和綠色化協(xié)同轉型。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要因地制宜，不同城市需要錨定切實(shí)有效的特色發(fā)展路徑。新質(zhì)生產(chǎn)力需要相適應的新型生產(chǎn)關(guān)系，必須進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)適數化體制機制和制度創(chuàng )新。

　　深化智慧城市建設，系統打造推進(jìn)數字中國建設的綜合載體。 習近平總書(shū)記多次強調，要加快數字中國建設。2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數字中國建設整體布局規劃》，提出了數字中國建設“2522”整體框架，明確了數字中國建設的概念模型和任務(wù)體系，是新時(shí)期智慧城市建設的基本遵循。智慧城市是數字中國的有機組成。因此，新時(shí)期智慧城市建設要創(chuàng )造性落實(shí)“2522”架構，一方面要夯實(shí)“兩大基礎”，推進(jìn)“五位一體”深度融合，強化“兩大能力”，優(yōu)化“兩個(gè)環(huán)境”;另一方面要結合城市區域特征、資源稟賦和發(fā)展基礎，補齊發(fā)展短板，強化比較優(yōu)勢，建設宜居宜業(yè)、各具特色、富有活力的現代化城市。

　　03

　　新時(shí)期智慧城市建設的創(chuàng )新思維和戰略舉措

　　《指導意見(jiàn)》是近10年來(lái)我國智慧城市建設實(shí)踐的總結、繼承和創(chuàng )新，是國家數據局牽頭開(kāi)啟深化智慧城市建設新篇章的總體藍圖和行動(dòng)指引，為新時(shí)期智慧城市高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，為系統構建數字中國建設提供了綜合載體和展示窗口，為數據要素市場(chǎng)化理論和實(shí)踐創(chuàng )新提供了豐富的場(chǎng)景空間，也為國家適數化改革頂層設計和基層實(shí)踐協(xié)同創(chuàng )新創(chuàng )造了有利條件。

　　《指導意見(jiàn)》內容深度契合當前智慧城市發(fā)展的形勢趨勢和規律，總體思路超前且有針對性，任務(wù)體系完備且著(zhù)力突破創(chuàng )新，保障措施有力且務(wù)實(shí)可行，從五個(gè)并重可以深刻體會(huì )新時(shí)期智慧城市的創(chuàng )新思維和戰略舉措。

　　一是制度與技術(shù)并重。 智慧城市建設是一項改革創(chuàng )新的系統工程，制度創(chuàng )新與技術(shù)創(chuàng )新相互促進(jìn)、同等重要?！吨笇б庖?jiàn)》強調整體性重塑技術(shù)架構、系統變革管理流程、一體化推進(jìn)產(chǎn)城融合，并在全過(guò)程優(yōu)化轉型生態(tài)部分創(chuàng )造性提出了“推進(jìn)適數化制度創(chuàng )新”具體任務(wù)，要求城市在數據基礎制度、管理服務(wù)流程、適用標準建設等方面加強創(chuàng )新。

　　二是建設與運營(yíng)并重。 我國智慧城市建設一直存在重建設輕運營(yíng)、建設運營(yíng)模式單一等問(wèn)題?！吨笇б庖?jiàn)》創(chuàng )造性提出創(chuàng )新運維運營(yíng)模式，通過(guò)建立城市數據資源運營(yíng)、設施運營(yíng)、服務(wù)運營(yíng)體系，探索新型政企合作伙伴機制，打造城市數字化運營(yíng)生態(tài)圈，增強智慧城市建設的經(jīng)濟功能、造血功能，以終為始構建全生命周期的長(cháng)效運營(yíng)機制，從運營(yíng)運維的可持續性反推建設實(shí)施的集約化。

　　三是中樞與末梢并重。 智慧城市是一個(gè)能夠自行演化生長(cháng)的生命體、有機體、智能體，需要中樞系統統籌協(xié)調和集中控制，也需要邊緣末梢形成靈敏感知、快速響應的智能單元?！吨笇б庖?jiàn)》要求建立城市數字化共性基礎，明確提出深化完善城市智能中樞系統，打造城市共性支撐平臺，構建開(kāi)放兼容、共性賦能、安全可靠的綜合性基礎環(huán)境，包括但不限于城市時(shí)空信息、城市信息模型、共性業(yè)務(wù)和人工智能賦能等基礎平臺的整合協(xié)同。邊緣智能的思路則分布在城市數字基礎設施、智慧應用系統的建設布局當中。

　　四是數據和場(chǎng)景并重。 數據作為新的生產(chǎn)要素，已經(jīng)成為驅動(dòng)智慧城市高質(zhì)量發(fā)展的核心要素，但數據價(jià)值實(shí)現也離不開(kāi)具體場(chǎng)景。數據相關(guān)內容緊密?chē)@數據基礎制度體系、數據流通利用基礎設施、數據要素賦能體系建設展開(kāi)，并強調有序推進(jìn)公共數據、企業(yè)數據、個(gè)人數據合規高效流通使用，鼓勵培育數據商和第三方服務(wù)機構，打造“實(shí)戰中管用、基層干部愛(ài)用、群眾感到好用”的典型場(chǎng)景。

　　五是發(fā)展和安全并重。 發(fā)展是硬道理，韌性安全是基礎和前提，統籌發(fā)展和安全是智慧城市建設的基本要求?！吨笇б庖?jiàn)》充分強調城市高質(zhì)量發(fā)展，除了延續傳統智慧城市文件中培育壯大數字經(jīng)濟的內容，還創(chuàng )造性增加了促進(jìn)新型產(chǎn)城融合內容，即推進(jìn)數字時(shí)代的現代產(chǎn)業(yè)與智慧城市的融合發(fā)展，同時(shí)要求推進(jìn)城市“數字更新”、促進(jìn)以城帶產(chǎn)和以產(chǎn)促城?！吨笇б庖?jiàn)》拓展了智慧城市安全范疇，在傳統的數據安全、網(wǎng)絡(luò )安全和系統安全之外，補充完善了城市物理空間安全、平急結合流程等韌性城市相關(guān)內容，著(zhù)力構建安全可信的智慧城市。